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《厦门市城市公共安全管理办法》立法专题报告

2017-12-04 11:01:15   来源:

□全红

改革开放以来,我国政治、经济、社会快速稳步发展,取得了许多令人瞩目的成绩,但也出现了一些社会问题,其中就包含了公共安全问题。公共安全小至每个公民的切身利益,中到社会经济的持续发展,大及整个国家政治的稳定。因此,作为国家安全的重要组成部分的公共安全,不仅是经济发展的基础,也是构建法治社会的保障。

一、立法背景

当前我国正处在转型期,社会矛盾凸显、国际形势复杂多变,维护公共安全不仅是政府的重要职责,也是每个公民应尽的义务。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,推进公共安全法治化,构建国家安全法律制度体系。在党的十九大报告中,提出成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。提出健全公共安全体系,打造共建、共治、共享的社会治理格局。可见党中央更加重视公共安全的法治建设。全面依法治国背景下研究公共安全法治化具有重要意义。

以厦门为例,一方面,这里地处自然灾害频发地区,台风、高温、暴雨等对城市安全带来巨大影响;另一方面,厦门城市化进程不断加快,城市管理中各种矛盾和问题不断凸现,体制不顺、机制不完善、精细化管理还不到位。例如,厦门燃气爆炸、油烟扰民、违章广告、违占违建、群访上访、食品安全、火灾事故等城市问题,这些问题具有反复性、复杂性和关联性,许多问题涉及多个管理部门,各部门职责不清、责任及服务意识不强、相互推诿,仅靠单纯的执法手段和阶段性专项整治只是治标不治本。而现有的治安管控力量也难以满足城市化的发展,各类公共卫生事件、社会安全事件对城市安全秩序的维护工作造成了威胁。

厦门是一座移民型城市,外向度大,包容性强,辖区面积不大,但城市化水平较高,建成区面积264平方公里,城市化率达88% ,拥有国际花园城市、国家卫生城市、国家园林城市、中国优秀旅游城市和全国十佳人居城市、联合国人居奖等殊荣,连续三届获得全国文明城市评比第一名,被誉为“最温馨的城市”。随着厦门跨岛发展战略的深入实施,岛内外一体化进程不断加快,人财物高速流动,城市化率持续攀升,城市规模空前扩大,群众思想活动和生活需求的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强,民主法制建设与经济社会发展要求和群众期待还不能完全适应。特别是城市对外辐射能力的显著提升,厦门与周边城市的时空距离迅速拉近,基础建设、公共服务和城市的负载、运转、管理都面临着巨大的压力和考验。

这些因素相互联系、相互作用,固有的社会矛盾与全新的社会矛盾相互交织,更加大了城市公共安全管理工作的复杂性和艰巨性。加大完善各层次涉及公共安全领域的法律、法规和规章等,及早制定一部统一的跨部门、跨行业的公共安全管理法规,能使厦门履行公共安全管理职能有较为坚实的基础和依据。

二、立法意义

推进公共安全法治化具有重要的实践意义。《厦门市城市公共安全管理办法》的设立,有利于使公共安全的治理依法进行,使人们在法治的环境下解决各类安全问题。

第一,有利于完善厦门公共安全相关政策法规,强化政府的公共安全责任。我们的公共安全法律体系还不完善,常规运作下的公共安全机制为公众所熟悉。但是,在遭遇突发性公共安全事件尤其是一些特重大的安全事故时,政府部门就可能陷入恐慌状态甚至是手足无措。《厦门市城市公共安全管理办法》的设立,有利于推进公共安全法治化,完善公共安全法律部门,使公共安全机关有法可依,明确权利与职责,建立秩序有效的应急机制。

第二,有助于维护厦门社会的和谐稳定,保障公共安全。公共安全问题是我们面临的一个社会难题,如果这个难题得不到很好的解决,不仅会影响到公民个人的生存和发展,也会影响整个国家和社会的发展。因此,公共安全法治化,制定《厦门市城市公共安全管理办法》,不仅有助于保障市民的生命财产安全,维护社会的安定有序,也有助于构建公共安全法律体系,推动厦门的社会主义法治建设,确保民众走向自由、平等、公正、法治的状态。

第三,有助于促进建成权责明确的法治化城市公共安全管理体系。城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体,而各个环节的协调一致需要政府和各个部门的组织和配合,这就需要从立法上给予保障。明确机构、责任、体制,建立城市公共安全保障体系,通过立法确定社会各界和公民在社会生活中的地位、权利及义务,以确保社会体系在紧急状态下的稳定有序。

第四,有助于促进完善城市公共安全管理执法机制。厦门市政府早在2016年初成立了城市公共安全管理平台,该平台由公安、卫生、交通、消防、市场监督等18个部门派员进驻,强化融合,提升平台实战力。通过平台指令调度、处置跟踪、督导考评等派发指令12.3万件,有效处置率达99.3%,健全完善了平台运行机制;强化各方信息、数据,整合管控资源形成机制保障。平台接入单位数增至72个,直接对接42个应用系统,累计汇聚100类180.6亿余条数据和各类事件隐患信息311万条,完善了社会联动工作机制,健全统一协调、部门负责、社会联动、公众参与的公共安全指挥平台,为城市公共安全立法提供了良好的基础和条件。

第五,有助于构建厦门公共安全的理论体系。多年来,厦门市紧紧围绕“让厦门更安全、让市民更安心”的工作目标,以提高人民群众安全感满意度为首要任务,不断深化“平安厦门”建设,扎实推进社会管理创新,大力解决影响社会和谐稳定的突出问题,社会大局持续稳定。早在2004年,厦门市委市政府就提出建设“平安厦门”的部署要求,制定了《厦门市社会治安防控体系建设三年规划》。2008年,又将城市监控报警系统纳入市政府为民办实事项目。2011年,厦门市委市政府提出“十二五”期间要着力打造包括“平安厦门”“宜居厦门”“幸福厦门”在内的“五个厦门”。经过持续多年的平安创建,厦门人民群众对社会治安的满意率一直保持全省乃至全国前列。从1999年至2012年,厦门群众对社会治安的满意率有11年位居全省第一,并获得全国综治工作最高奖“长安杯”。客观地说,厦门打造全国最有安全感城市具备扎实基础和良好的条件。

三、实践探索

所谓“防祸于先而不致于后伤情”“安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘乱”,预防为主,未雨绸缪,防患于未然。

公共安全事件,也称公共危机事件或突发事件,是突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。近年来表现较为突出的公共安全事件大体有:事故性灾难(如天津港8·12瑞海公司危险品仓库爆炸事件、河南平顶山5·25火灾事件)、公共卫生事件(如寨卡病毒感染事件)、社会安全事件(如3·1云南昆明火车站暴力恐怖事件)和自然灾害(如泥石流、地震)等等。

为了立法工作的顺利开展,厦门市已经开展了多项立法调研,并积极探索建设城市公共安全的新方法、新模式,现已经取得部分成果。

一是明思路。成立“把厦门打造成全国最有安全感的城市”调研课题组,研究提出了今后一个时期厦门市打造全国最有安全感城市的具体措施。课题组通过查询资料、座谈交流、实地调查、数据统计、问卷分析等方法,认真分析了影响城市安全感的突出问题和治安情况。调研指出了影响城市安全感的破坏力因素、控制力因素、公信力因素三大因素,发现了厦门警力的增长幅度远低于城市人口和经济发展的需要等多项问题,提出将厦门打造成最有安全感城市的战略目标,并提出了构建严密的社会治安防控体系、探索建立高效的现代警务机制等五点实施路径。为厦门的安全立法工作积累了宝贵的实践经验,另一方面,推动“最有安全感城市”工作也需要法律予以推动和规范。

二是建平台。充分利用科技信息化手段,建成厦门公共安全管理平台。该平台由公安、卫生、交通、消防、市场监督等多部门派员进驻、合作办公、联动指挥,融合多源数据,综合分析,能够及时监测、跟踪、预警、处置各类公共安全事件,实现了群众参与,部门联动,过程监督,使公共安全管理从应急处置转向事前预防、事中处理。一年以来,该平台已派发指令12.3万件,处置公共安全隐患事件率达99.3%。平台接入单位数72个,直接对接42个应用系统,累计汇聚100类180.6亿余条公共安全要素数据和各类事件隐患信息311万多条。已实现公共安全平台与公安情报平台、安保实战平台对接,进一步扩大大数据信息来源,提升公共安全风险隐患发现能力,对平台汇聚的1956种事件类别进行梳理调整,完善多来源事件类型映射,破解了风险识别针对性不强问题。针对厦门突出的50类风险隐患,整理归纳事件标签及态势分析图,完善了风险识别。公共安全平台充分发动群众已形成了齐抓共管的格局“厦门百姓”注册用户达74.66万人、激活用户达64.88万人,提供安全隐患线索5674条。为建设平安厦门创造了良好的安全环境。厦门公共安全平台推动建立了防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合、拓展应用领域和服务范围、配套运行保障和考评督导机制,不断提升了平台实战性和实效性的公共安全系统。该系统已形成依托平台通过公共安全风险数据分析、任务清单派发、考评督导,不断推进“风险评估、预测预警、应急处置”一体化运作体系。

三是促整合。厦门市公安局、市场监督管理局、交通运输管理局等各个部门均在各自的工作实践基础上,进行了立法调研,对自身的工作进行了总结。在过去的工作实践中,各部门已经积累了一些成熟的经验和做法,通过立法调研对这些经验进行了总结,为立法工作打下了基础。同时,各部门的立法调研工作中,对现行工作中存在的问题和不足进行了反思,发现了监管当中存在的漏洞,可以通过立法予以补充完善。另外,各部门的调研组还吸收、借鉴了其他地区的管理模式和经验,取长补短,进一步提升厦门的公共安全管理水平。

四、相关建议

严格执法,要求公安机关执法人员在法定的职责范围内,按照法定的程序和权限,将法律的规定平等地适用到具体案件的过程。公共安全法治化要求行政机关严格执法,强化政府公共安全行政执法责任。

一是强化公共安全法治执行力。公共安全法治化是一个宏大的系统工程,涉及组织机制、应对决策、权力责任、救济援助、社会参与等要素,包含事前预防减除、事中应对处置和事后恢复救济等阶段,法治的执行力就体现在这些具体的要素和管理阶段之中。这就要求公共安全法规要具有很强的操作性、实用性和严格约束性。

二是提高公共安全综合执法能力。公安人员队伍专业化的培训,标准化、规范化、实战化训练,为提升公共安全执法水平提供可靠的人才基础;创新公共安全执法方式,制定执法计划,明确执法内容,完善“四不两直”制度,多方联合执法、综合执法、监督执法,为提升公共安全执法效果提供有效的机制保证;加强信息网络化,综合运用“互联网+”、厦门公共管理平台等手段,将信息公之于众,加强社会参与,为提升公共安全执法效果提供社会舆论基础。

三是强化公共安全责任。公共安全责任是指责任主体承担的因违反法定的义务或不当行使权利(力)所产生的不利后果。责任是公共安全事故处理中的重要要素,但是社会公众往往对政府公共安全责任的追究不信任,其中很重要的原因就是,追责的程序及责任主体的不明确。所以,要有效地解决公共安全事件问题,其中关键的一点,要明确公共安全责任,实现问责机制的法治化。

四是健全权责明确的统一管理体系。为解决各自为政问题,亟需建立统一的组织机构,理顺城市公共安全综合管理体制,从而建立完整的城市公共安全保障体系。该机构可考虑设在厦门市市政府下的“城市公共安全管理办公室”或厦门国安委下的“城市公共安全管理处”,负责分析突发公共安全事故的性质,制定解决公共安全问题的方案,并协调组织各相关部门迅速有效地解决突发公共安全问题。

(作者单位:厦门市城市公共安全办)

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